Misurazione, accountability e crescita organizzativa

Misurare in una prospettiva organizzativa ampia. Valutare per ricostruire il senso dell’agire amministrativo. Nell’esperienza e nell’approccio di Vittorio Severi, Direttore Generale del Comune di Cesena il tema della misurazione è centrale nelle policy di governo del Comune. Un processo che ha molteplici interlocutori e che è anche una leva motivazionale importante se usata come mezzo per far riflettere le persone sul senso del proprio lavoro e sul contributo individuale alla qualità della vita sul territorio.
L’interessante conversazione affronta temi importanti sui quali la PA sta iniziando a riflettere con convinzione: dalle finalità della misurazione, alla strumentazione del processo di misurazione, alla valutazione delle prestazioni dei singoli e delle strutture.

L’impostazione di carattere metodologico e la filosofia che caratterizza il nostro approccio su questi temi è di considerare la misurazione e la valutazione come un processo che deve svilupparsi considerando diversi punti di vista e interlocutori contemporaneamente.

La misurazione non si esaurisce nell’assunzione di uno schema o di una strumentazione tecnica – per quanto raffinata e scientificamente bilanciata - da calare in un contesto per coglierne produzione di valori, significati, realizzazioni. Al contrario, è senz’altro un processo che va costruito facendo riferimento a una dotazione, anche di carattere tecnico-strumentale, ma tale da integrarsi nello specifico contesto di una organizzazione. Nel comune di Cesena consideriamo misurare e valutare come un qualcosa che serve per comunicare, all’interno e all’esterno. Si tratta di un processo che, al di là di obiettivi immediati, deve servire anche alla costruzione del senso dell’agire amministrativo, al riconoscimento del significato del proprio lavoro e alla comprensione del contesto in cui ci si trova ad operare da parte dei dipendenti e, per questa via, produrre delle ricadute positive in termini organizzativi.

Noi misuriamo e valutiamo perché l’amministrazione ha bisogno di sapere come procedono le attività poste in essere in relazione agli indirizzi e alle scelte di fondo che ha effettuato. Deve sapere come si sta attuando il piano di mandato rispetto ai programmi e ai progetti, e come le azioni strategiche stanno concretizzando le linee di mandato. Ma l’amministrazione ha anche bisogno di misurare e valutare per poter rendicontare all’esterno e quindi comunicare con la città, con i portatori di interesse, quello che è il risultato dell’attività e cioè contenuti che devono essere significativi anche per gli interlocutori esterni, per i portatori di interesse.

La dimensione dell’outcome e quindi della rendicontazione sociale, è una dimensione da tenere sempre presente. Non si può sviluppare un sistema di misurazione e portare avanti una attività di valutazione senza avere messo a punto indicatori su aspetti e contenuti di rilievo per i portatori di interesse, e quindi relativi ai bisogni della città. Il processo di misurazione e valutazione deve essere orientato da questo tipo di comunicazione, da questa ricerca di scambio.

Allo stesso tempo, il processo deve avere anche un significato all’interno dell’organizzazione, perché misurare per valutare significa dare valore, riconoscere valore (o fare emergere criticità). E’ quindi una grande opportunità per aumentare la consapevolezza dell’ amministrazione rispetto alla propria mission.

Infatti, la valutazione deve servire non solo al sindaco o al direttore ma in primo luogo agli attori dell’azione amministrativa. E’ una consapevolezza che deve essere condivisa da tutta l’organizzazione. Sia da chi ha le funzioni decisionali, ma anche da parte di tutti gli operatori i quali partecipano alla valutazione e alla misurazione. Proprio gli operatori hanno la necessità di orientare il proprio agire, sia in funzione degli aspetti di produzione e organizzazione, sia soprattutto in funzione dell’outcome, per ricostruire il senso del proprio lavoro. Diversamente, se così non fosse, la fatica di gestire un processo complesso come la misurazione rischia di diventare superiore ai benefici che produce.

Per noi, raccogliere dati, costruire indicatori, leggere queste informazioni, significa tenere continuamente aperto un cantiere interno nel quale ci si confronta sul valore del lavoro che stiamo facendo, su quali sono gli elementi che lo possono migliorare o lo stanno rendendo problematico, ed eventualmente su come intervenire.

Sul fronte delle misure abbiamo una sedimentazione storica - frutto di un lavoro avviato più di dieci anni fa - di dati raccolti per centro di costo, per attività e così via, che si riferiscono alle attività strutturali così come agli obiettivi particolari di miglioramento e di sviluppo che negli anni sono stati via via definiti. Questi dati costituiscono una dotazione di riferimento che aggiorniamo in maniera continuativa. A partire da questo nocciolo core, a seconda dell’emergere di bisogni particolari da parte dei portatori di interesse, ci concentriamo su alcune componenti del sistema di misurazione e valutazione per rinnovarli e migliorarli, renderli cioè maggiormente in grado di dare risposte alle esigenze conoscitive sollevate.
 

Sì. Del resto noi siamo consapevoli che il sistema perfetto non esiste. Sappiamo di non avere una strumentazione complessivamente allineata su tutti gli aspetti  e le esigenze conoscitive che avremmo come amministrazione, ma non ci possiamo neanche permettere di dedicare tutto il tempo, in maniera esclusiva alla risistemazione complessiva.

Mettiamo invece sul banco da lavoro di volta in volta la strumentazione che serve per affrontare quei temi che la città o l’amministrazione indica come prioritari in quel momento. Ad esempio il tema dei tempi di elaborazione delle pratiche per l’edilizia, i tempi di pagamento delle fatture, i tempi di approvazione dei piani urbanistici hanno rappresentato negli ultimi mesi un nodo significativo nel rapporto tra amministrazione e associazioni imprenditoriali, che è stato di stimolo per approfondire anche in termini di valutazione, l’azione amministrativa su questo terreno. Così come in altri periodi ci siamo focalizzati su altri aspetti, dai servizi per l’infanzia alla refezione scolastica, ma anche sui costi di funzionamento. Poi è evidente che il risultato di questi approfondimenti rimane nel patrimonio del sistema, come miglioramento ed evoluzione complessiva.

Sì ma non siamo di fronte ad una semplice risposta adattativa. Per noi la manutenzione e l’aggiornamento del sistema di misurazione e valutazione, è anche un modo per rendere tutti gli operatori partecipi dei temi salienti del dibattito cittadino.

C’è però un’altra dimensione importante, che completa il ragionamento. Per quanto raffinato, il processo rischia comunque di essere auto-referenziale, seppure parliamo di un processo che è non riferito alla sola amministrazione ma al territorio. Per migliorare noi abbiamo bisogno di confrontarci anche rispetto a scelte e soluzioni individuate in altre città, altri territori.

Non possiamo costruire gli indicatori in maniera per così dire autarchica. Per quanto l’orchestra sia polifonica, si tratterebbe comunque di un mondo chiuso. Al contrario, noi abbiamo la consapevolezza che il miglioramento deriva anche dalla possibilità di partecipare ad un processo più ampio di sviluppo della capacità dell’amministrazione di dare risposte qualificate, che sicuramente può avere dei contributi decisivi da esperienze di altri.

Il nostro interesse rispetto a progetti come MisuraPA deriva proprio dalla consapevolezza che più abbiamo occasione di confrontarci, più abbiamo occasione di migliorare il lavoro che facciamo. E in questo caso pensiamo anche di poter dare un contributo al processo di miglioramento della PA affinché questo processo  porti con sé in qualche modo elementi che per noi sono significativi, e ci sia una traccia del lavoro che facciamo. Quella del confronto è quindi una dimensione di sfondo che per noi è cruciale.

La sintesi è quindi che questa esperienza, insieme ad altre eccellenti che si sono prodotte negli anni, dovrebbero essere messe a sistema…
Sì, da questo punto di vista aggiungo che il neo Sindaco del Comune già da questa estate ha espresso al Ministro Brunetta la volontà di sottoscrivere un protocollo di intesa – al quale stiamo lavorando congiuntamente con gli uffici del Ministro – per avviare una sperimentazione che si iscriva e contribuisca al processo di riforma, proponendoci come territorio in cui si sperimentano anche nuove modalità sul fronte della trasparenza, della valutazione, dell’innovazione e così via.

Noi abbiamo codificato circa 400 attività all’interno dell’ente che caratterizzano delle unità di lavoro riferibili ai centri di costo. Parliamo qui di attività strutturali dell’ente. Rispetto a queste abbiamo 2.000 tipologie di dati dai quali ricaviamo indicatori di analisi.
I rispettivi centri di responsabilità periodicamente  hanno il compito di rivisitare i set di indicatori e dati, in base alla introduzione di nuove responsabilità, di nuove competenze etc.
Tutte le attività e gli indicatori sono organizzati all’interno di un sistema informativo realizzato internamente che li collega agli obiettivi di mandato. A questo proposito stiamo maturando alcune riflessioni relative all’inserimento – già in fase di programmazione – di una stima dei risultati attesi. Ovviamente questo è valido solo per determinate attività e non altre rispetto alle quali rispondiamo a sollecitazioni, prendiamo i certificati: non è che dobbiamo fare per forza più certificati!

In fase di programmazione e nel corso dell’anno vengono effettuate le verifiche periodiche che sono occasione di analisi dei dati relativi all’andamento delle attività sotto monitoraggio. A fine anno c’è naturalmente un consuntivo accompagnato da una relazione valutativa sintetica.
Le attività strutturali – i cui indicatori sono monitorati tramite il sistema informativo - sono collegate quindi al piano di mandato, ai programmi, ai progetti, alle azioni strategiche e naturalmente al bilancio e quindi alle risorse che su quelle attività sono state destinate.

Per quanto riguarda gli obiettivi di sviluppo assegnati alle singole aree, il sistema procede in modo parallelo e analogo. Dalla concertazione tra amministrazione e dirigenti vengono individuati gli obiettivi di sviluppo per l’anno a venire, collegati anch’essi alle azioni strategiche, ai progetti e ai programmi del piano di mandato. Gli obiettivi sono correlati alle risorse che vengono appositamente assegnate, individuando altresì i tempi di realizzazione delle attività nel corso dell’anno.

Abbiamo messo in piedi una struttura di supporto, un gruppo di lavoro che abbiamo chiamato “Officina del PEG” che è in sostanza sia un momento di governance sia un momento di elaborazione. Proprio in questo momento stiamo affrontando delle riflessioni - scaturite dagli incontri tra i dirigenti e le posizioni organizzative - su che tipo di obiettivi stiamo perseguendo. Leggendo la nostra amministrazione da un punto di osservazione esterno, attraverso gli obiettivi che si pone, in che direzione sta andando? Leggendo gli obiettivi in termini di miglioramento dell’efficienza, di miglioramento delle soluzioni organizzative, in termini di miglioramento della qualità dei servizi o in termini di incremento della governance partecipata, che connotazioni ha la nostra amministrazione vista dalla parte del cittadino?

E’ una riflessione che ci sta dando stimoli nuovi e che ha coinvolto – confesso con un certo grado di stupore da parte mia – anche profili più tecnici, abituati a ragionare su numeri o su obiettivi specifici, che invece hanno dedicato del tempo a meta-riflessione di questo tipo. Segno che in effetti la riflessione sulla mission è profondamente interiorizzata nella nostra amministrazione. Ci sentiamo tutti parte di uno stesso progetto, non solo per gli aspetti singoli che ciascuno di noi ha in carico, ma soprattutto in relazione a quanto il nostro lavoro contribuisce a costruire valori e significati più ampi.

Abbiamo due dimensioni abbastanza diverse che riguardano i sistemi di valutazione del personale da un lato, della dirigenza e delle posizioni organizzative dall’altro. Per dirigenza e PO la valutazione è collegata alla realizzazione degli obiettivi, oltre che ai comportamenti organizzativi. Qui sono coinvolti il nucleo di valutazione e il direttore, ma anche i direttori di area. Da questo punto di vista possiamo dire che il sistema porta a differenziare in modo più o meno significativo la distribuzione degli incentivi. Ad oggi non so se ci ritroveremmo nella distribuzione 25-50-25 del decreto Brunetta, ma confesso anche che non ci siamo posti il problema. Il punto è che se vi sono distorsioni o anomalie si interviene, altrimenti il sistema premiante è un elemento che deve contribuire alla tenuta complessiva del sistema organizzativo: valutare significa riconoscere e dare valore e anche riconoscere possibilità di miglioramento, quindi deve servire a migliorare l’organizzazione con una funzione di stimolo.

Sull’altro fronte, la valutazione del personale, abbiamo invece un po’ di strada da percorrere. Ancora non abbiamo messo a punto un sistema. Rifletto però su un dato: ci sono grandi multinazionali che hanno portato avanti e stressato il tema della valutazione ma in larga misura si sono focalizzate su quadri e dirigenti, e non sul personale. La valutazione individuale richiede infatti fatica, stress, la disponibilità ad affrontare una tensione notevole, e pertanto è un processo che va affrontato con cognizione di causa senza dare per scontato che esista un modo per valutare perfetto sotto il profilo della sua capacità di produrre efficienza, capacità dell’ente di realizzare le proprie attività e così via.

Inoltre, dobbiamo riconoscere che parliamo di dimensioni economiche che, nella PA, pur negli enti più virtuosi che sono riusciti a limitare una distribuzione a pioggia degli incentivi e un accesso generalizzato alle progressioni economiche, ammontano a pochi spiccioli. Se andiamo ad attivare delle tensioni a proposito di questi temi e poi non abbiamo un corrispettivo congruo… forse il gioco è sovradimensionato rispetto agli esiti attesi.

Contemporaneamente però c’è un altro aspetto che dobbiamo considerare, quello dell’equità. Sono pochi spiccioli, è vero, ma come facciamo a riconoscere che – in questo come in altri enti – non lavoriamo tutti allo stesso modo e che c’è qualcuno che fa il proprio dovere con maggiore impegno rispetto ad altri? Insomma l’esigenza di riconoscere e premiare il merito c’è.

Sì, e il problema si gioca veramente su questo aspetto, cioè la capacità di assumere autorevolmente la responsabilità di una valutazione, di un apprezzamento del merito individuale da parte del “capo” di chi è  responsabile del lavoro degli altri e quindi essere riconosciuto, anche in questi atti valutativi, adeguato come “capo”. Insomma siamo di fronte a temi complessi che non sempre trovano una facile soluzione.
Anche qui forse non è tanto un problema di strumenti, quanto di una capacità professionale di gestire dimensioni di lavoro che nel pubblico non sono state oggetto di grande attenzione a livello culturale. Il risultato è che ancora oggi la valutazione del personale è un tema mal digerito. Ogni volta che si prova a differenziare, a distribuire in maniera veramente selettiva, scatta il ricorso, il procedimento davanti al giudice del lavoro e così via, con pronunciamenti che vanno spesso a inficiare un percorso di introduzione della meritocrazia. Quindi, qui c’è una storia locale che va tenuta in considerazione, ma da qui stiamo partendo per costruire un sistema di valutazione del personale, sapendo però che non è solo l’incentivazione economica che noi possiamo utilizzare. Laddove siamo in grado di introdurre maggiore flessibilità nell’organizzazione del personale, attribuzione di compiti etc. possiamo disporre meglio di altre leve, egualmente efficaci rispetto all’incentivo economico.
Su questi temi abbiamo iniziato a lavorare, a confrontarci al nostro interno per fare in modo che il processo sia compreso e condiviso.
In conclusione, io direi che il sistema di misurazione nel suo complesso, ha senso se è un sistema di governo dell’ente. Altrimenti è una operazione che può soddisfare dal punto di vista dell’estetica tecnocratica, ma non dal punto di vista dei risultati di miglioramento che noi ci aspettiamo.

Il vero nodo è nel riuscire a interpretare una funzione di interlocuzione con i cittadini e con la città per il soddisfacimento dei bisogni che è sempre più pregiudicata dall’assetto normativo e istituzionale. A fronte di problematiche crescenti che si incontrano nella vita quotidiana, i cittadini si rapportano sempre più e sempre più direttamente con l’ente più vicino, a cui direttamente rappresentano i propri bisogni, indipendentemente dalla effettiva competenza del comune. In questa situazione, in cui il comune dovrebbe essere rafforzato, vediamo invece che l’ente ha sempre minore autonomia, possibilità di operare delle scelte che lo caratterizzano e lo contraddistinguono. Se condizioniamo o poniamo dei vincoli alla possibilità di caratterizzare in modo autonomo l’azione locale, rischiamo di attivare dei processi di valutazione che sono risucchiati nella logica dell’immagine, dell’acquisizione del consenso piuttosto che della costruzione di un progetto condiviso con la città. Ecco, riferendosi ad una valutazione tesa a dare conto ai cittadini delle scelte e delle attività che si fanno, sicuramente questo è il grande problema. I comuni hanno accettato da tempo la sfida della valutazione e della rendicontazione ai cittadini ma è necessario che ci siano le condizioni per esercitare responsabilmente la propria autonomia. A queste condizioni i comuni sono pronti ad accettare un confronto che mette in risalto le performance e le caratteristiche delle performance, in relazione al contributo che il sistema dei comuni dà all’outcome del paese.