La misurazione e i city managers

Le esperienze in materia di misurazione sono nate in particolare nelle città medie o medio-grandi, realtà che sono diverse sia dal piccolo centro che dalle aree metropolitane o, a maggior ragione, da altri livelli istituzionali. Le città medie – non a caso laboratorio di sperimentazione per tante delle innovazioni che hanno cambiato il rapporto con il cittadino – hanno una loro dimensione peculiare, in cui c’è una sostanziale vicinanza tra percezione e realtà. La città è sufficientemente complessa da consentire un confronto significativo, sia al proprio interno, sia con altri contesti ma, nello stesso tempo, ha una scala sufficientemente contenuta per consentire un controllo diretto e immediato da parte del cittadino. Il cittadino ha modo di verificare direttamente la qualità del servizio e l’efficacia o meno del governo della città, e di riportare all’amministrazione il proprio giudizio. Questo è un fattore che facilita i ragionamenti sulla misurazione.

Fatta la premessa, il punto di partenza per costruire un sistema di misurazione e valutazione sono gli obiettivi. Misurare non ha senso se non in riferimento agli obiettivi che ci si è posti, non ha senso come indicazione gestionale, per porre eventuali correttivi e ri-tarare le azioni. A seconda degli obiettivi, gli indicatori e quindi le dimensioni da misurare sono molto diverse.  Una rassegna cinematografica organizzata dall’amministrazione potrà avere l’obiettivo di vendere biglietti, oppure l’animazione di un certo quartiere da recuperare al degrado. Gli indicatori di risultato saranno molto diversi nei due casi.

Il primo elemento per costruire un sistema di misurazione è che la politica fissi gli obiettivi. Se gli obiettivi sono espliciti e chiari, allora è possibile avviare un percorso virtuoso che mette insieme misurazione e riorganizzazione. Dati gli obiettivi è possibile riorganizzare l’attività dell’ente per ricondurla al disegno, quindi individuare le cose da misurare e, attraverso la misurazione, andare a recuperare efficienza ridisegnando i processi.

Il secondo elemento è ricondurre l’attività interna all’obiettivo finale, altrimenti si rimane sul terreno dell’autoreferenzialità, in cui fare l’attività giustifica l’attività stessa… ma non il risultato finale!

Bene quindi la lotta all’assenteismo se questa è finalizzata all’aumento della produttività e alla riduzione dei tempi. E’ il risultato – l’obiettivo – che deve orientare la misurazione. Alla domanda di sicurezza dei cittadini possiamo rispondere con l’assunzione di nuovi vigili. Ma l’obiettivo è centrato se si aumenta il presidio del territorio, il contrasto ai comportamenti irregolari e così via, altrimenti sono risorse sprecate.

Attenzione, questo è un tema importante. La domanda dei cittadini c’è sempre ma tra domanda e la risposta dell’amministrazione c’è un livello irrinunciabile di mediazione della politica che deve interpretare la domanda e definire le priorità per dare le giuste risposte. Da questo punto di vista ogni realtà è una realtà a sé e per molti versi indicazioni eccessivamente prescrittive di livelli di servizio possono essere fuorvianti e in qualche modo impediscono alla politica di articolare la risposta alle esigenze del territorio.

In termini generali direi che imporre determinati standard al di sotto o al di sopra dei quali non si è virtuosi non sempre è positivo. Poniamo, ad esempio, che venga indicato come riferimento uno standard per i vigili urbani: 10 vigili ogni 1000 abitanti. Ma, ci sono situazioni, penso a Belluno che è uno dei territori dove maggiore è la sicurezza e la percezione di sicurezza, dove forse non ha senso aumentare i vigili urbani per conformarsi allo standard se non c’è una reale esigenza a cui rispondere. Il timore è che la definizione di standard o parametri a livello centrale rischi interferire nella definizione delle policy da parte degli enti locali.

I riferimenti ci sono, si fa presto a farli. Quanto costa un bambino all’asilo nido? Quanto cosa al comune x e quanto al comune y? Qual è il rapporto tra controlli e sanzioni per vigile urbano? Ecco su questi aspetti – che sono legati all’efficienza e produttività, e quindi all’utilizzo delle risorse in relazione agli output – possiamo fare confronti. L’efficacia la possiamo misurare solo in relazione all’obiettivo che si intende raggiungere. Una volta definiti gli obiettivi e quindi gli indicatori per la misurazione dell’efficacia delle policy, allora possiamo scendere sull’efficienza che è un terreno di confronto reale su le amministrazioni non si possono tirare indietro. Questo, trovare o dare dei parametri di riferimento su cui confrontarsi, è sicuramente un valore aggiunto e va benissimo se, anzi, questo sforzo viene fatto a livello centrale.
Vedo con maggiori perplessità la indicazione di obiettivi di outcome, anche perché i comuni – per parlare della realtà che mi riguarda da vicino – sono diversi. Le esigenze ed i bisogni sociali di un comune metropolitano in espansione demografica non hanno nulla a che vedere, ad esempio, di quelli di un piccolo comune montano a rischio di spopolamento.

Il primo impegno è capire cosa vuole la politica e aiutare a esplicitarlo. Una volta fatto questo, tutta l’attenzione deve su quanto risorse consumo per raggiungere quegli obiettivi. E’ qui che misuro la mia efficienza. Si inizia evidenziando i prodotti e misurando quante risorse vengono impiegate. Per alcuni servizi è facile, l’esempio classico è l’asilo nido, un servizio semplice da definire nel suo processo di produzione e nelle sue caratteristiche. Tuttavia non dobbiamo commettere l’errore di pensare che tutto quello che non è facilmente misurabile non esiste. 

La base di valutazione economico-gestionale bisogna averla, va integrata con valutazioni di qualità in una logica di integrazione. Dobbiamo innanzitutto misurare quanto spendiamo, confrontarsi su questi valori e quindi interrogarsi sul livello di qualità erogata a fronte delle risorse impiegate.
Sottolineo comunque la differenza tra misurazione o controllo, e valutazione. Il controllo mi dà dei numeri. La valutazione, a partire dai numeri, è un giudizio di efficacia o sul raggiungimento di un risultato. Ma, mentre il “misuratore” può essere chiunque, il valutatore ed i valori da cui muove assegnano un significato positivo o negativo ai numeri.

L’autorità dovrebbe aiutarci a capire quali sono gli elementi di efficienza e quali sono i prodotti/servizi da andare a misurare. Direi quasi che il compito potrebbe essere quello di stabilire un paniere di servizi a cui associare degli indicatori di efficienza che tutti devono misurare, per poi confrontarsi liberamente sui parametri. Sulla realizzazione degli obiettivi invece entriamo sul terreno del controllo strategico, e cioè della valutazione da parte dell’organo di indirizzo politico. 

Tuttavia non stiamo parlando di cose nuove. E’ tutto già scritto nel D.Lgs. 286/1999. Già questa norma dice che il controllo di gestione misura ad esempio, quante rotonde ho fatto, quanto tempo ho impiegato e quanto ho speso, è cioè un controllo di efficienza tecnico-economica. Nel controllo strategico vado invece a misurare il risultato, ovvero quanto incidenti si sono verificati, e magari confronto questi valori con quelli di un comune a fianco che non ha fatto le rotonde per una valutazione di efficacia, e continuo a misurare e confrontare nel tempo per capire se le rotonde hanno inciso o meno sull’outcome atteso, la riduzione dell’incidentalità.

Evitare l’approccio tutto e subito. Non si può pensare di poter misurare tutto e subito con la stessa intensità. Questo è proprio l’approccio che fa naufragare qualunque progetto di misurazione.
Quindi, il primo punto è: fare una scelta. Selezionare che cosa è rilevante da misurare, e deve essere rilevante per la politica. Su questo distinguere quali sono i dati di efficacia (risultati esterni) e quali sono i dati di efficienza. Misurare entrambi, confrontarli con altri enti.
Io credo che in tutti i passaggi sia essenziale confrontarsi con gli altri enti. E per questo credo che progetti come MisuraPA vanno nella direzione giusta.