Misurare serve… se cambiamo paradigma

Le misure servono. Ma occorre cambiare paradigma e ragionare in termini di bisogni dei cittadini. Solo a queste condizioni la riforma Brunetta potrà dare i suoi frutti migliori. Una lunga chiacchierata con Mauro Bonaretti, direttore generale del Comune di Reggio Emilia, ci dà l’occasione per riflettere sul rapporto tra efficienza globale ed efficienza locale, un problema che investe tutte le amministrazioni ma, in particolare, le amministrazioni locali come enti di governo del territorio, chiamati a garantire la qualità della vita.
Il vero punto di svolta? Ragionare in termini di outcome.

L’innesco è scaturito da una riflessione organizzativa: ripensare l’organizzazione della macchina comunale e gli strumenti di gestione. Il primo passo è stato la riformulazione del PEG in cui abbiamo introdotto i primi indicatori di risultato, andando poi più in profondità, con l’obiettivo di individuare i prodotti, i programmi, i progetti strategici dell’amministrazione, articolati però per politiche. La riflessione è stata semplice: ci siamo chiesti quali fossero gli obiettivi di ogni determinata policy, che risultati dovevamo prefiggerci, quali azioni mettere in campo e così via e quindi, alla fine, quali fossero gli indicatori con i quali misurare le azioni.

 

Il punto di partenza è stato quindi in una razionalizzazione della programmazione, ripensata per politiche, con un risultato di maggiore organicità. Con questa operazione è stato messo a punto un primo canovaccio di indicatori di PEG – cioè di performance - che, combinati con indicatori di outcome, ci hanno consentito di fare una prima rendicontazione ai cittadini nel 2006. Questa ci ha detto sostanzialmente dove eravamo, rappresentando nello stesso tempo il punto di partenza per un lavoro ulteriore sugli outcome e sulle performance.

Oggi il bilancio è costruito per policy (11 politiche), dettagliate per ambiti di azione e, per ciascun ambito sono dettagliati: obiettivi prestabiliti, azioni realizzate, costi e ricavi correnti, investimenti, indicatori sintetici di performance.

 
Adesso invece stiamo costruendo un processo a rovescio. Invece di partire da una razionalizzazione della programmazione per portare i programmi verso l’outcome, passando dalle performance, ora stiamo partendo dalla indicazione degli obiettivi di outcome che ci sia aspetta come risultato dell’azione amministrativa, scadenzati sul mandato e sull’anno. Sulla base degli outcome individuati come obiettivo, l’amministrazione è chiamata a definire le azioni che meglio possono concorrere al loro perseguimento.



 In sostanza, mentre prima si partiva dalle azioni, si cercava di misurarle, e si cercava contestualmente di capire quali erano gli outcome che avevano generato, in un percorso di ricostruzione retrospettiva se vogliamo, adesso il punto di partenza sono le aspettative dei cittadini in termini di miglioramento della qualità della vita. A questo punto devo capire qual è la filiera di servizi che consente di soddisfarle.
Non si parte dal programma per capire quali sono gli outcome generati, ma si parte dagli outcome attesi sui quali viene costruito il programma.
Ad esempio: se si ritiene che la nostra città debba investire sui temi legati alla società della conoscenza e della creatività, ma la nostra “dotazione” di laureati è più bassa della media regionale e nazionale, allora mi dovrò porre l’obiettivo di aumentare il tasso di laureati. Solo dopo aver individuato questo obiettivo, ed averlo esplicitato attraverso concreti indicatori di outcome (aumentare il tasso di laureati entro i 25 anni del 10%), andrò a impostare un sistema di azioni che mi consenta di raggiungere il target definito.

Nella politica questi obiettivi non sono mai quantificati o dettagliati. Noi abbiamo costruito un programma articolato per capabilities dal punto di vista dei cittadini. Ci siamo chiesti cioè quali sono le opportunità e le condizioni di qualità della vita che l’amministrazione vuole offrire ai cittadini, e le abbiamo quantificate sul territorio e nel tempo. In sostanza diamo un numero alle promesse del sindaco, ma inevitabilmente in questa operazione viene effettuata anche una selezione poiché vengono scelte delle azioni e non altre che sono funzionali all’obiettivo e all’indicatore, lasciando fuori dalla programmazione altre scelte possibile.
Il problema non è valle del processo e cioè nella misurazione, ma a monte nella definizione degli obiettivi: io ho difficoltà a misurare perché non mi pongo degli obiettivi chiari e misurabili.

Ritengo che l’amministrazione non sia in grado di farlo senza la politica. L’approvazione della programmazione è un atto politico, che discende dal bilancio prima e dal piano esecutivo di gestione dopo, che sono atti approvati l’uno dal consiglio e l’altro dalla giunta. E’ quindi evidente che o lo fa la politica o non lo fa nessuno, sebbene possiamo riconoscere che non sempre la politica ha gli strumenti e la cultura per farlo. Noi abbiamo individuato una soluzione con l’istituzione della figura del dirigente di policy, dirigenti che supportano la politica nella costruzione delle politiche. Per governare e gestire bene un territorio, serve sicuramente una visione strategica in chi governa i processi decisionali, ma ci deve essere anche dentro l’amministrazione un presidio direzionale che guardi all’intera filiera della policy e degli attori che vi concorrono, con una visione che va oltre il servizio erogato dall’amministrazione. 

In effetti a Reggio Emilia è avvenuto così. La politica ha compreso che il lavoro sulla programmazione e sulla riorganizzazione della macchina, per quanto lungo e faticoso, è anche un mezzo per focalizzare le risorse, un argomento sensibile di questi tempi di riduzione di entrate e trasferimenti.
Di fronte alla crescente complessità dei problemi, la politica viene comunque chiamata a rispondere delle condizioni di vita di un territorio, anche al di là delle competenze reali della singola amministrazione, in questo caso il comune. E’ per questo che è necessario ragionare in termini di filiera lunga, partendo dalle condizioni di vita del cittadino come obiettivo di outcome, andando anche oltre quello che l’amministrazione fa direttamente in termini di servizi. Se ragioniamo solo per servizi, non riusciamo a risolvere il problema.
Questo è l’unico modo per fare delle scelte e operare una selezione delle azioni e dei progetti. Tutti i progetti in sé possono essere egualmente buoni e tutti generano degli outcome, ma non tutti saranno funzionali all’obiettivo. Lo sforzo deve essere quindi di dire quale è l’obiettivo misurabile e mettere dei progetti che siano rilevanti per quello scopo.

Una schematizzazione del modello organizzativo di Reggio Emilia

 

Ritornando alla provocazione iniziale, io credo che il tutto sia esportabile, ma servono le competenze: senza le competenze lo strumento della misurazione e valutazione non serve. Tuttavia, è evidente che se trasferiamo tutto il tutto il sistema di misurazione di Reggio Emilia in un altro contesto, e lo trasferiamo non nei numeri ma nelle logiche e negli indicatori, può sicuramente funzionare perché è basato su un approccio dal lato cittadino e cioè sui suoi bisogni. Per funzionare come leva organizzativa richiede però un substrato di competenze.
La replicabilità risiede nel fatto che il punto di partenza non sono obiettivi di output che discendono da quello che fa l’amministrazione - che per definizione non sono esportabili - ma dalle condizioni di vita dei cittadini e quindi da problemi indipendenti dal modello organizzativo dell’ente. Se l’amministrazione si pone il problema di cosa fare per garantire obiettivi di qualità della vita, è conseguente riprogettare la filiera e i processi quegli obiettivi. Il resto è un problema di strumentazione.
Questo punto di partenza – gli outcome - azzera le differenze organizzative tra gli enti. Si parte da qui e si impostano le azioni, i progetti, i servizi, le prestazioni e così via. Così il modello è esportabile. Se invece si parte dalle prestazioni, è evidente che queste ciascun ente le organizza in maniera differente.

Sono convinto che se non si invertono i termini del ragionamento - puntare agli outcome - avremo dei piani delle performance in cui l’amministrazione si prefigge di fare il progetto x piuttosto che il progetto y, senza che tuttavia ciò si traduca in maniera conseguente in un miglioramento per i cittadini.
Il rischio di ogni riforma che impatta sulla sfera gestionale, è che diventi il solito adempimento se non adeguatamente strumentata, sotto il profilo culturale.

Il problema vero è di cultura amministrativa per cui in genere si parte dalle azioni per poi ricostruire gli obiettivi e non, invece, far discendere le azioni dagli obiettivi. Questo perché i sistemi di programmazione e controllo si basano su un presupposto che non si è pienamente avverato nella PA italiana, ovvero che siamo in una situazione di MBO [management by objectives]. Se così è e non si parte dagli obiettivi, ecco che tutto il sistema non regge.

Il problema, ripeto è culturale, ed è nella capacità di definire obiettivi e azioni. Come dice Henry Mintzberg, per la segretaria muovere le dita è un’azione e scrivere una lettera l’obiettivo, per il dirigente la lettera è lo strumento e l’obiettivo sarà altro.
L’altro punto critico è che non ci sono standard di riferimento. Io mi auguro che l’Agenzia di Valutazione lavori sugli outcome per i cittadini piuttosto che sulle performance, altrimenti temo non ne verremo mai fuori.

Come tutte le cose, se uno vuole interpretare la norma in chiave di adempimento, così farà. Tendo a pensare che dal punto di vista degli esisti operativi i migliori continueranno ad essere i migliori e a confrontarsi tra di loro, gli altri rimarranno nel grande ventre. A meno che non si introducano degli elementi nazionali, come ad esempio stabilire che i 50 o 100 indicatori su cui le amministrazioni verranno misurate – in termini di outcome – sono questi e non altri. Ecco, su queste basi sarebbe possibile fare un vero bechmarking.

La seconda questione critica è che non sempre c’è voglia nei dirigenti di rispondere alle sfide e assumersi le responsabilità. E’ un po’ come dire che per un dirigente Fiat il problema non è mantenere quote di mercato e redditività dell’impresa ma fare bene la laminatura. Certo che dovrà fare bene la laminatura, ma la Fiat partirà bene da obiettivi di mercato, che non dipenderanno solo dal singolo dirigente ma da un complesso di fattori sui quali il singolo non ha possibilità alcuna di controllo o intervento. Ciò non toglie che debba assumere quell’obiettivo, quella prospettiva e quella sfida come una sfida propria.

In definitiva, se non si parte dagli outcome ma dalle performance delle amministrazioni e dei singoli programmi, temo ci vorranno molti anni prima di un sensibile cambio di paradigma. Al contrario, se indichiamo alle amministrazioni degli obiettivi veri di outcome e mettiamo questi dati a disposizione dei cittadini, allora l’azione amministrativa sarà confrontabile e avremo uno strumento per orientare le azioni.
Se non leghiamo il piano delle performance alle risposte da dare alle domande dei cittadini, allora cambierà poco nel fare amministrazione.