Cento indicatori di performance. Il "caso" Bolzano

I primi indicatori: dall’output alla misurazione delle variabili economico-finanziarie

L’esigenza iniziale e l’immediata è stata la misurazione quantitativa dell’attività dei diversi uffici, una fase conoscitiva che ha portato alla definizione delle misure di output. Per ogni ufficio, una volta definite le attività e quantificati gli output, è stato effettuato il calcolo dei carichi di lavoro collegando i dati di produzione alle ore lavorate da ciascun dipendente, arrivando così ad una prima misura di produttività individuale e degli uffici, sebbene “grezza”.

Agli indicatori di produttività/carico di lavoro, sono stati via via integrati set di indicatori economici e di efficienza, alcuni dei quali trasversali agli uffici come ad esempio: la velocità di riscossione delle entrate proprie, l’incidenza dei residui attivi, la velocità di riscossione dei residui attivi, la velocità di pagamento dei residui passivi etc. Si tratta degli stessi indicatori che la Corte dei Conti chiede ai comuni, considerati però per il singolo ufficio/settore. In questo modo il dirigente ha l’immediata cognizione dei risultati dell’ufficio che dirige e può attuare dei correttivi laddove rispetto alla serie storica si riscontra un peggioramento.
Il valore di questi indicatori è naturalmente su una scala diacronica. Il monitoraggio, costante nel tempo, consente di apprezzare le variazioni sulla base di serie storiche.

Le dimensioni dell’efficacia e della qualità

Già le prime misurazioni hanno portato in breve ad un miglioramento operativo, ma il sistema aveva un limite intrinseco poiché non contemplava due dimensioni importanti per un ente pubblico: l’efficacia e la qualità. Una volta consolidate le prime misure, il passaggio successivo è stata la definizione indicatori di efficacia: in prima battuta per ciascun settore è stato definito un nucleo iniziale, affidando però il compito di sistematizzare e integrare gli indicatoi ai dirigenti del servizio/settore che hanno una conoscenza specifica. Su questa base sono state quindi costruiti degli indicatori specifici di efficacia e qualità per ciascun settore.

La qualità tuttavia, non può dipendere da un giudizio interno ma va demandato all’esterno e cioè ai cittadini. Il comune di Bolzano effettua semestralmente una rilevazione di customer satisfaction su un campione stratificato di cittadini (che cambia nella composizione ad ogni rilevazione) a cui viene chiesto un giudizio su tutti i servizi fondamentali che sono 24: sport, cultura, scuole materne, refezione, traffico, parcheggi, manutenzione, parchi e giardini, ufficio tributi, edilizia, turismo etc. Sulla base del riscontro di gradimento rilevato per ciascun servizio, vengono rideterminati gli obiettivi di prestazione affidati ai dirigenti: se il livello di soddisfazione è già molto elevato vengono affidati obiettivi di mantenimento; se il livello di soddisfazione è più basso rispetto ad un livello ottimale, di concerto con il dirigente vengono definiti obiettivi di miglioramento senza aumentare le risorse, il che è uno stimolo alla produttività e alla ricerca di efficienza. 

Ecco una schematizzazione del processo:

La scelta degli indicatori

La definizione degli indicatori è avvenuta nel tempo analizzando l’attività svolta da ciascun ufficio. Per un centro di costo, ad esempio le scuole materne, sono stati calcolati dapprima parametri finanziari ed economici come:

• l’incidenza tra l’accertato e il riscosso, per valutare l’attenzione verso i residui attivi;
• il grado di attendibilità delle previsioni per le entrate, in modo da vigilare sulla tendenza a sovrastimare le entrate causando poi squilibri a livello di consuntivo;
• la retta media per bambino;
• il costo medio annuo per iscritto;
• il costo per pasto, ecc.

Tra gli indicatori di efficacia e di qualità, rivolti quindi più al cittadino, troviamo ad esempio:

• il tasso di copertura del servizio (a Bolzano molto elevato, prossimo al 99% di accoglimento delle domande);
• lo spazio medio per bambino;
• il grado di criticità igiene (dove il comune registra un ottimo “zero” : significa che i NAS non hanno elevato nessuna contravvenzione a seguito di ispezioni nelle scuole);
• i ricorsi su procedure negoziate, che può far capire quanto l’ufficio operi correttamente dal punto di vista della legittimità;
• il grado di criticità nei controlli biologici, dove sono riportati gli esiti dei campionamenti effettuati sui pasti delle mense scolastiche per controllare la carica microbica nelle pietanze servite ai bambini.

E ancora: il grado di sicurezza sanitaria, quello dell’ambiente lavoro, ecc. Per ogni attività vengono così evidenziati degli indici capaci di esprimere dati utili ai dirigenti per attuare azioni di miglioramento del servizio, e grazie alla informatizzazione di tutto il sistema per compilare le tabelle con gli indici richiesti gli uffici impiegano al massimo due o tre ore, perché sono dati di cui, a implementazione compiuta, hanno piena conoscenza.

Ecco una schematizzazione della tipologia di indicatori e della fonte di acquisizione del dato

Dare voce al cittadino: carte dei servizi, customer satisfaction e gestione dei reclami

Nel corso degli anni il comune ha elaborato carte dei servizi per tutti i servizi di front office. Questo si è rivelato uno strumento di grande efficacia perché – se ben utilizzato – consente di ricostruire il processo di servizio a partire dalle attese dei cittadini, che poi vengono garantite in termini di prestazioni di servizio. Il Comune è così arrivato a garantire standard di qualità, tempistica e della relazione con il cittadino (attraverso standard di comportamento del personale) statuiti nelle carte dei servizi dei singoli settori.

Parallelamente è stato messo in piedi un processo di rilevazione e gestione dei reclami che è un processo completo. Il cittadino può presentare un reclamo o fare una segnalazione on line o allo sportello. La segnalazione viene acquisita e smistata all’ufficio competente. Al cittadino viene data una risposta via sms, telefono o per iscritto. Dopo l’intervento viene rilevata la soddisfazione circa l’esito dell’intervento stesso. Il tutto è tracciato e gestito tramite sistema informativo.

Anche questo è uno strumento di miglioramento poiché mette a fuoco le criticità del servizio. Se determinati reclami sono ricorrenti questo evidenzia una disfunzione organizzativa, un processo che deve essere migliorato. In questi casi andiamo l’ufficio analizzare la situazione, a volte coinvolgendo i cittadini in focus group… e quasi sempre, riconosce il Direttore, accade che i cittadini abbiano ragione.

Il processo è continuo perché cambiano le esigenze ed i bisogni, ma l’ascolto, il dar voce ai cittadini, il confrontarsi con la domanda sulla soddisfazione, riduce i tempi di adeguamento dell’amministrazione alle attese ed alle esigenze. Occorre però avere un sistema strutturato che rilevi, razionalizzi e sistematizzi le criticità che i cittadini evidenziano e su questo occorre impegnare l’amministrazione a dare una risposta nel più breve lasso di tempo.

I risultati

Il processo innescato (misurazione, obiettivi, customer satisfaction, miglioramento) ha portato come primo risultato servizi più efficienti perché i dirigenti, grazie al monitoraggio costante dei parametri fondamentali, hanno una conoscenza più precisa dell’attività svolta e dei settori dove operano. In moltissimi casi, tale è stato il recupero di efficienza che i termini di erogazione della prestazione sono stati ridotti ben al di sotto dei termini previsti per legge, con un abbattimento fino al 70%: ad esempio i rimborsi per le rette delle scuole materne vengono liquidati in 15 giorni.

In secondo luogo una profonda riorganizzazione funzionale. L’avere a disposizione le misure, i dati, ha consentito di centrare importanti obiettivi di miglioramento gestionale, ma anche di riorganizzazione con un intervento mirato sui carichi di lavoro. Collegando la banca dati del personale e il sistema degli indicatori, sono state individuate le quantità prodotte da ogni ufficio, il numero dei dipendenti utilizzati, il tempo speso, ecc. Queste informazioni, confrontate con quelle delle amministrazioni più avanzate, hanno permesso di dare una base oggettiva alla nuova pianta organica con una significativa riduzione del personale: i direttori di ripartizione sono stati ridotti da esempio da 13 a 7 mentre le posizioni dirigenziali degli uffici centrali sono passate da 46 a 32; il personale è stato ridistribuito secondo una logica di mobilità interna per cui l’amministrazione può soddisfare la richiesta di nuovi addetti da parte di un settore che ha aumentato attività e volumi prodotti trasferendo, d’intesa con i sindacati e dopo idonei corsi di formazione, i dipendenti che risultano in eccesso in altri uffici dove vi è una produttività bassa rispetto agli standard. In questo modo si possono soddisfare le esigenze dei servizi senza dover ricorrere ad assunzioni che pesano sul bilancio.

In terzo luogo la “competizione per l’eccellenza”. Il processo di costruzione e implementazione della carta dei servizi ha avuto impatti organizzativi oltre le aspettative. Ha generato entusiasmo e volontà di migliorare anche in servizi/uffici che possono sentirsi un po’ ai margini di un processo di cambiamento.

Anche in questi casi il connubio tra riflessione organizzativa e ascolto del cittadino ha dato avvio a soluzioni originali e ad un significativo miglioramento del servizio. Nelle strutture sono scattati meccanismi di emulazione per non essere da meno – nella soddisfazione del cittadino – rispetto ad altri uffici. Oggi tutti i dipendenti sono contenti di essere misurati, sono gratificati dall’apprezzamento dei cittadini e lavorano ponendosi obiettivi sempre più sfidanti.

Le leve: gestione dei reclami e contabilità economica

Due sono state le leve che hanno sostenuto e alimentato l’iniziale processo di misurazione e il conseguente processo di miglioramento: l’approccio citizen centric, e quindi l’ascolto, la customer satisfaction, la gestione dei reclami; la contabilità economica.

“La gestione dei reclami – illustra il Direttore generale Renzo Caramaschi - ha consentito di individuare le criticità. Attivando le metodiche del CAF/EFQM abbiamo cercato di migliorare i processi di produzione del servizio. Il risultato complessivo è stata una riorganizzazione della struttura organizzativa.
Complessivamente abbiamo snellito la struttura burocratica evitando le sovrapposizioni, ma quello che funziona meglio come pungolo organizzativo è l’attenzione ai cittadini, l’ascolto dei cittadini. Non sempre si riesce a fare tutto, ma il distacco tra i desiderata e quanto l’amministrazione offre si va riducendo progressivamente.

Del resto in questo modo la struttura si rende conto di cosa il cittadino si aspetta ed è messa direttamente a confronto con queste richieste. E poi pensiamo a quanto si risparmia in consulenza: a Bolzano io ho migliaia di consulenti tutti pronti a indicarmi ogni mattina cosa e come devo migliorare!"

L’altra leva fondamentale nel processo di misurazione-miglioramento delle prestazioni sono gli strumenti di controllo. Il controllo di gestione e la contabilità economica sono strumenti abilitanti per realizzare un sistema di misurazione efficace. Per valutare aspetti di efficacia ed efficienza gestionale serve l’analisi dei costi di taluni aspetti fondamentali. Ad esempio, per il servizio scuole materne occorre sapere qual è la percentuale di copertura dei costi attraverso le rette, oppure quanto costa un pasto servito dalla refezione scolastica e qual è l’incidenza delle diverse componenti, quanto costa produrlo in economia e quanto costerebbe acquistarlo dall’esterno a parità di qualità.

Il controllo di gestione

Il controllo di gestione fornisce delle “spie” che consentono di gestire una organizzazione complessa come un comune con i necessari elementi di valutazione per effettuare tutta una serie di scelte, tipicamente il make or buy, anche se – precisa il Direttore Caramaschi - la scelta finale non tiene conto solo ed esclusivamente delle variabili economiche ma deve considerare gli aspetti della qualità, dell’equità, della soddisfazione del bisogno sociale e così via. E’ comunque importante – in un’ottica di “caccia agli sprechi” - valutare le singole componenti del servizio in termini di costo per individuare inefficienze o margini di contenimento dei costi.

Per una misurazione a tutto tondo occorre collegare insieme il bilancio che dà gli indicatori finanziari, con il controllo di gestione e la misurazione delle quantità prodotte. Tutti gli indicatori sono collegati in modo da avere il set completo di misure. Messo a punto il sistema informativo tutto viene in automatico. Il nodo, racconta il Direttore Caramaschi, è all’inizio, quando occorre introdurre e coltivare la cultura della misurazione, fare la fatica iniziale di analizzare il servizio e studiare gli indicatori, mettere a punto un sistema informativo che colleghi i dati gestionali con il bilancio e la contabilità analitica finanziaria ed economica ed i dati di consuntivo.

Fatto questo il sistema produce tutte le misure e la reportistica necessaria per monitorare e valutare l’andamento della gestione, sia per l’amministrazione che per la politica che così può esercitare la funzione di controllo sulla base dei “numeri”.

A chi servono gli indicatori

Al singolo dirigente che, se analizza bene i suoi indicatori economici, finanziari, di efficacia, di qualità, può individuare subito dove deve porre dei rimedi, accelerare, concentrare maggiormente la sua attenzione, recuperare deficit all’interno della gestione.
I dati sono riportati anche alla politica, che tuttavia appare meno interessata alla valutazione dell’andamento poiché in fondo l’interesse immediato del politico è che i cittadini siano soddisfatti. “E’ la struttura – afferma il Direttore Caramaschi -  che deve reagire e migliorare il servizio, non la politica che invece ha il compito di delineare gli indirizzi”.

X factor: la motivazione e la spinta interna

La misurazione per legge serve. Ma fino a un certo punto, afferma Renzo Caramaschi. A Bolzano si è riusciti ad implementare un sistema complesso di misurazione perché vi era una esigenza avvertita internamente: la struttura era convinta. Se imposta per legge la misurazione rischia di diventare un puro formalismo ma non produce effetti reali come il miglioramento organizzativo, del servizio etc.
Se invece l’esigenza parte dall’interno, allora dà avvio a processi virtuosi.

Bisogna che la struttura sia convinta e che non diventi uno dei tanti aspetti formali della vita amministrativa. “Oggi, dice il Direttore, vedo che c’è un plauso generalizzato alle iniziative per la meritocrazia come l’Autorità di valutazione. Lodevole, ma mi chiedo come mai le amministrazioni stiano aspettando l’agenzia o autorità quando gli strumenti ed il quadro di regole per farlo ci sono già…”

Da dove cominciare

Non c’è una via di mezzo. Occorre partire da tutti i servizi che sono front office e coinvolgere i cittadini nella valutazione della soddisfazione. Da qui emergono subito le criticità e di fronte a queste le strutture non possono fare finta di niente e si devono attivare per porre rimedio. Una volta avviato il processo “ci si accorge che la materia è complessa e che occorre dare organicità all’intervento”.
Le tre parole chiave sono:

• cittadino
• benchmarking
  
• copiare dai migliori anche per evitare sprechi.

Per chi volesse raccogliere il suggerimento e l’invito, il comune di Bolzano mette a disposizione il proprio sistema di misurazione e l’intero set di indicatori (alcuni li trovate nella banca dati del Club MisuraPA) in modo da mettere a fattore comune una esperienza già realizzata e che dà risultati soddisfacenti.

Anche il sistema di gestione dei reclami (dalla piattaforma al modello organizzativo) è a disposizione delle amministrazioni che intendono avviare un processo virtuoso di ascolto attivo.